25. März 2013

Regierungsstudie zur Umsetzung des Artikels 7 der Energieeffizienzrichtlinie

Die EU-Energieeffizienzrichtlinie verpflichtet alle Mitgliedstaaten, ab 2014 jährlich 1,5 Prozent der Endenergie einzusparen. Im Rahmen einer von Prognos durchgeführten Studie hat die Bundesregierung untersuchen lassen, wie viel Endenergie in Deutschland durch bereits aufgelegte Programme erzielt werden können und welchen Beitrag die einzelnen Instrumente hierzu leisten. Im Ergebnis zeigt die Studie, dass Deutschland bereits auf einem sehr guten Weg zur Erreichung der Einsparverpflichtung ist. Allerdings basiert etwa die Hälfte der errechneten Einsparungen auf sogenannten Preisimpuls setzenden Maßnahmen. Insbesondere im Bereich der Gebäudesanierung sieht der BDEW weiteren Bedarf für Maßnahmen, die die energetische Sanierung voranbringen.

Mit von der EU-Kommission anerkannten Methoden bewertet das von der Prognos AG im Auftrag der Bundesregierung erstellte Gutachten vorhandene Maßnahmen zur Erreichung des im Artikel 7 der Energieeffizienzrichtlinie vorgegebenen Energieeinsparziels. Die Summe der Einsparbeiträge der 50 untersuchten Maßnahmen würde ausreichen, um die Vorgaben der Richtlinie zu erfüllen, wenn diese Maßnahmen über den Zeitraum 2014 bis 2020 fortgeführt würden. Weitere Maßnahmen wären dann nicht notwendig. Dabei ist sogar eine Vielzahl von bestehenden Maßnahmen, insbesondere der Länder (z.B. aktuell das Klimaschutzgesetz in NRW oder das Erneuerbare-Energien-Wärme-Gesetz in Baden-Württemberg) und Kommunen, noch nicht einmal berücksichtigt. Damit bescheinigt die Studie indirekt, dass Deutschland mit seinen bisherigen Bestrebungen zur Steigerung der Energieeffizienz bereits auf einem guten Weg ist. Ob am Ende alle Maßnahmen herangezogen werden oder weitere vorhandene oder neu einzuführende in die Meldung nach Brüssel einbezogen werden, ist letztlich eine politische Entscheidung.

Ebenso wie die Bundesregierung ist allerdings auch der BDEW der Auffassung, die Studie könne jedoch nicht als Beleg dafür dienen, dass bereits alles getan sei. Insbesondere im Bereich der Gebäudesanierung sieht der BDEW weiteren Bedarf für Maßnahmen, die die energetische Sanierung voranbringen. Nicht zuletzt die steuerliche Förderung von Sanierungsmaßnahmen muss spätestens nach der Bundestagswahl wieder auf die politische Tagesordnung. Zudem müssen nach wie vor bestehende Hemmnisse für die Entwicklung der Energiedienstleistungsmärkte beseitigt werden. Kein Anlass besteht allerdings dafür, ein teures und unflexibles System wie Einsparverpflichtungen für Energieunternehmen einzuführen.

Beschreibung des Gutachtens
Im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWi) und der Bundesstelle für Energieeffizienz wurde von der Prognos AG ein Gutachten zur Umsetzung des Artikels 7 der europäischen Energieeffizienzrichtlinie (EED) erstellt. Bei der Begleitung des Gutachtens waren auch das Bundesministerium der Finanzen, das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit und das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung eingebunden.

Das Gutachten analysiert und bewertet die nach Artikel 7 der EED möglichen Optionen zur Erfüllung der Einsparverpflichtung von jährlich 1,5 Prozent des durchschnittlichen Endenergieabsatzes der Jahre 2010 bis 2011 über sieben Jahre. Es hat rein deskriptiven Charakter und enthält keine Politikempfehlungen. Das Ergebnis lässt daher noch keine direkten Rückschlüsse auf die tatsächliche Umsetzung der Energieeffizienzrichtlinie zu. Die Gutachter selbst merken dazu ausdrücklich an, "dass eine Einschätzung darüber, ob eine Maßnahme zum Katalog anrechenbarer Maßnahmen gehören soll oder nicht, letztlich der politischen Meinungs- und Willensbildung unterliegt. (…) Ob die gemeldeten Maßnahmen von der EU-Kommission in voller Höhe anerkannt werden, ist nicht im Rahmen eines wissenschaftlich-technischen Gutachtens zu entscheiden".

Insgesamt wurden 50 mögliche Maßnahmen untersucht, die unter die in Artikel 7 Absatz 9 genannten alternativen strategischen Maßnahmen fallen können. Diese Maßnahmen können alternativ zu einem Einsparverpflichtungssystem für Energieunternehmen eingesetzt oder mit einem solchen kombiniert werden.

Nicht untersucht wurde die breite Palette von Maßnahmen, die auf Landes- oder Kommunalebene angeboten werden, um Investitionen in Energieeffizienz zu fördern. Aufgrund einer überarbeiteten Schwerpunktsetzung der europäischen Regional- und Strukturpolitik sind vermehrt Programme für Energieeffizienz und Klimaschutz zu erwarten. Dazu führt die Studie aus, dass Maßnahmen auf Landes- oder Kommunalebene einen Einsparbeitrag von bis zu 200 Petajoule (PJ) leisten würden, wenn diese Investitionen von jährlich 3 Mrd. Euro auslösen.

Berechnungsmethodik
Die Berechnungen in der Studie basieren auf den Empfehlungen der Europäischen Kommission von Juli 2010. Sie beruhen grundsätzlich auf der Berechnungsmethodik des 2. nationalen Energieeffizienzaktionsplans (2. NEEAP) und sind europaweit anerkannt. Sie enthalten einige Vereinfachungen, die aber zur vorläufigen Abschätzung der Werte und Maßnahmen zu tolerieren sind. In der Studie werden die Beiträge der einzelnen Maßnahmen zum Einsparwert berechnet sowie die Vorgehensweise bei der Berechnung dargelegt.

Ermittelter Einsparwert
Da die Richtlinie den Mitgliedstaaten die Berücksichtigung des Verkehrssektors freistellt, werden im Gutachten beide Varianten (mit/ohne Verkehrssektor) gerechnet. Da Deutschland nach derzeitigem Informationsstand den Verkehrssektor nicht einbeziehen wird, werden in dieser Zusammenfassung nur die Werte ohne Verkehrssektor genannt, der jeweilige Wert mit Verkehrssektor kann der Studie entnommen werden.

Die Ergebnisse beziehen sich ausdrücklich nur auf die Vorgaben des Artikels 7 der EED, die nationale Einsparverpflichtung. Die Ergebnisse können nicht zur Festlegung des nationalen Energieeffizienzziels nach Artikel 3 der Richtlinie herangezogen werden.

Die Studie ermittelt einen Einsparwert einschließlich der Flexibilisierungsoption (-25 Prozent) von 2.005 PJ über den gesamten Zeitraum von 2014 bis 2020 oder 72 Petajoule (PJ) jährlich. Dies entspricht jährlichen etwa dem Endenergieverbrauch der Stadt Frankfurt am Main (79 PJ im Jahr 2005).

Beurteilung einzelner strategischer Maßnahmen
Die Summe aller quantifizierten Maßnahmen beträgt knapp 2.070 PJ. Den größten Beitrag liefern dabei die Preisimpulse aus verschiedenen Preis- und Kostenbestandteilen der Preise für Kraftstoffe, Brennstoffe/Wärme und für Strom (ca. 1.170 PJ).

Die Gruppe mit den zweithöchsten kumulierten Wirkungen sind die Investitionsförderungen (ca. 400 PJ), bei denen sich vor allem die KfW-Programme auswirken. In dieser Gruppe ist das Instrument der steuerlichen Absetzbarkeit der energetischen Gebäudesanierung in der reduzierten Form enthalten (Aufstockung der KfW-Förderung um 300 Mio. Euro, ca. 23 PJ).

Den größten Anteil an den sogenannten standardsetzenden Maßnahmen liefert mit 314 PJ die Energieeinsparverordnung (EnEV). Die Vorgaben der deutschen Energieeinsparverordnung gehen über die EU-Vorgaben hinaus. Die EU-Gebäuderichtlinie definiert lediglich qualitative Rahmenbedingungen für die nationalen Verordnungen. Ebenso ist das Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz (EEWärmeG) eine über das Unionsrecht hinausgehende Norm. Aufgrund dieser Überlegungen werden die Energieeinsparverordnung (EnEV) und das EEWärmeG in dem Gutachten auf ihre Einsparwirkung hin untersucht.

Das EEWärmeG liefert über die möglichen Ersatzmaßnahmen zusätzlich 20 PJ. Grundlage dieser Einschätzung in der Prognos-Studie sind Angaben aus dem von der Bundesregierung Ende 2012 verabschiedeten Erfahrungsbericht zum EEWärmeG. Daraus geht der Anteil jener Flächen im Neubaubereich hervor, die - als Ersatzmaßnahme für die vom EEWärmeG geforderte Nutzung erneuerbarer Energien zur Wärmeversorgung - die Vorgabe "EnEV -15 Prozent" (energetische Gebäudequalität 15 Prozent besser als von der EnEV gefordert) einhalten.

Insgesamt 20 investitionsfördernde Maßnahmen wurden für die Betrachtung im Rahmen des Kurzgutachtens ausgewählt. Ihnen rechnet die Studie einen Gesamtbeitrag von ca. 400 PJ zu. Neben den betrachteten Maßnahmen gibt es weitere Förderprogramme, die vermutlich einen Beitrag zum Einsparwert nach Art. 7 EED leisten können. Dies sind insbesondere:

  • Förderprogramme auf Landesebene, insbesondere im Zeitraum 2014 bis 2020 vom Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) kofinanzierte Programme,
  • KfW-Finanzierungsinitiative Energiewende. Für dieses neue Förderprogramm liegen den Gutachtern noch keine Programmdaten vor
  • Stadtumbau West und Stadtumbau Ost. Diese Programme berühren das Thema Energieeffizienz eher indirekt.

Die Spannweite der spezifischen Einsparung variiert deutlich, nicht zuletzt wegen der Vielfalt der eingesetzten Anwendungssysteme. In den herangezogenen Studien sind Werte zwischen 0,02 und 5 kWh/a je investiertem Euro zu finden. Im Bereich der Querschnittstechnologien und Produktionsprozesse betrachtet  die Studie eine jährliche Endenergieeinsparung von 0,5 bis 1 kWh je Euro Investitionssumme als realistisch. Angesetzt wurde ein Wert von 0,75 kWh.

In der öffentlichen Diskussion umstritten sind die sogenannten Preisimpuls setzenden Maßnahmen, das heißt Maßnahmen, die durch ihre Energiepreis steigernde Wirkung zu Energieeinsparungen beitragen bzw. Effizienzinvestitionen auslösen. Für diese Maßnahmen ermittelt die Studie einen Gesamtbeitrag zur Einsparverpflichtung von 1.170 PJ.

Diese Maßnahmen sind in der EED ausdrücklich als strategische Maßnahmen genannt, die eine Verringerung des Endenergieverbrauchs bewirken, so dass sie hier zu Recht untersucht wurden. Die dabei unterstellte Preiselastizität (das heißt die Reaktion der Energiekunden auf Preisänderungen) wurde dem 2. NEEAP entnommen, in dem bereits die Energie- und Stromsteuer und die Lkw-Maut untersucht wurden. In diesem Gutachten sind zudem die Mehrwertsteuer, weitere Abgaben und Steuern auf den Stromverbrauch sowie die Luftverkehrsteuer untersucht.

Darüber hinaus werden insgesamt zehn Beratungs- und Kennzeichnungsprogramme untersucht. Auch hier gibt es neben den betrachteten Maßnahmen eine Vielzahl weiterer Programme, etwa Beratungsangebote auf Landes- oder kommunaler Ebene sowie weitere Maßnahmen im Rahmen der Nationalen Klimaschutz-Initiative (z. B. "Klima sucht Schutz").

Die Europäische Kommission hat kein Verfahren für Beratungsprogramme empfohlen. Das Gutachten schlägt vor, die durch eine solche Beratung ausgelösten Investitionen als Einsparmaßnahme zu werten. Dass nicht jede Beratung zu einer Umsetzung der Maßnahme führt, ist im Einsparwert implizit berücksichtigt. Der Einsparwert wird aus den Programmevaluationen, sofern vorhanden, abgeleitet.

Steuerliche Absetzbarkeit von energetischen Sanierungen im Gebäudebestand
Die Studie untersucht auch die Wirkung der geplanten, aber dann im Bundesrat gescheiterten steuerlichen Förderung der Bestandsgebäudesanierung. Die Berechnung geht davon aus, dass die ursprüngliche Regelung 2014 in Kraft tritt und die Parameter sich nicht ändern. Im Wirkungszeitraum der EED hätte selbst die vorgesehene relativ restriktive steuerliche Absetzbarkeit energetischer Gebäudesanierung voraussichtlich 76 PJ Endenergieeinsparung erreicht. Die Ergebnisse werden allerdings in dem Gutachten nicht weiter berücksichtigt.

Die Studie steht auf der Internetseite des Bundesministeriums für Wirtschaft zum Download zur Verfügung.


Weitere Informationen

Hartmut Kämper
Geschäftsbereich Energieeffizienz
Telefon 0 30 / 300 199-1373
E-Mail hartmut.kaemper@bdew.de

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